Siden Finansministeriet i 1983 begyndte at udsende årlige moderniseringsredegørelser, har der været en forventning om, at enhver ny regering fremlægger sit syn på udvikling af den offentlige sektor. Det har været med til at etablere et nyt politikområde i Danmark i form af forvaltningspolitikken. Den italesætter problemer og udfordringer, sætter nye pejlemærker og kommer med anbefalinger.
De sidste års tillids-, sammenhængs- og nærhedsreformer samt en lang række lokale eksperimenter vidner om et opbrud i forvaltningspolitikken. Opbruddet kommer, fordi New Public Management har vist sig at have svært ved at levere på sine gyldne løfter om bedre og billigere service, samtidig med at nye tanker og forestillinger om offentlig styring trænger sig på. Opbruddet har skabt en debat om, hvor vi skal hen. 

Kritik fører til nye måde at styre på

Forvaltningsdebatten sætter fokus på de stadigt skiftende offentlige styringsparadigmer, altså forestillinger om, hvordan den offentlige sektor skal organiseres, styres og ledes. Styringsparadigmer udvikles typisk som svar på kritikken af tidligere måder at styre på. De blomstrer op og har deres storhedstid, inden gevinsten ved forandringen begynder at krympe, og nye problemer hober sig op.
I denne artikel giver jeg med udgangspunkt i Frederic Laloux’ bog 'Reinventing Organizations' fra 2014 en kort og skematisk fremstilling af udviklingen af en række centrale styringsparadigmer, som hver især gives en særlig farve. Gennemgangen sluttes af med et bud på den fremtidige måde at styre på, som Laloux kalder den ’evolutionære blågrønne organisation’, og som måske bliver det nye sort.

Det impulsive røde styringsparadigme

Oprindeligt – før bureaukratiet indtog de offentlige bygninger - var samfundet regeret af krigeriske militser, klaner og fyrster, og de daværende offentlige organisationer var kendetegnet ved en total sammenblanding af politik og administration. Karismatiske og diktatoriske ledere kæmpede om magten, og administrationen var præget af korruption, nepotisme og faglig inkompetence. Borgerne var underlagt vilkårlige beslutninger truffet på baggrund af de politiske og administrative lederes skiftende luner, og borgernes retssikkerhed var begrænset.
I det røde styringsparadigme var menneskelig handling primært motiveret af impulsiv personlig tilfredstillelse af behov. Når muligheden bød sig, var det bare med at rave til sig. Det ultimative mål var at vinde og beholde magten, og midlet var som oftest at skabe frygt hos modstanderne. Som Machiavelli slog fast: Det er fint at foregive at være god, men man skal være klar til at gøre det onde og grusomme for at holde fjenderne nede. Den dominerende styringsmetafor var således ‘ulvekoblet’. Jag eller bliv jaget. Spis eller bliv ædt.

Det konformistiske gulbrune styringsparadigme

I dag, hvor bureaukrati nærmest er et skældsord, er det værd at huske på at sammenlignet med tiden før, så var indførelsen af det offentlige bureaukrati et kæmpe fremskridt.

...sammenlignet med tiden før, så var indførelsen af det offentlige bureaukrati et kæmpe fremskridt.

Politik og administration blev adskilt. Politikerne skulle tage sig af alt det med ideologi, holdninger og målsætninger, og administrationen skulle fokusere på det rationelle valg af midler til at realisere de politiske mål. Administrationen bliver styret fra oven og ned gennem hierarkisk kontrol med styringskæden, der går helt ned til yngste medarbejder. Horisontal arbejdsdeling sikrer samtidig en høj grad af specialisering, så medarbejderne kan udvikle sig til eksperter. Endelig skal de meritokratisk ansatte embedsmænd styres ved hjælp af love og skriftligt formulerede regler for at mindske betydningen af skøn og hindre usaglige hensyn i at påvirke deres afgørelser.
I det bureaukratiske styringsparadigme er menneskelig handling styret af ønsket om konformitet. Målet er at skabe orden, stabilitet og forudsigelighed, og midlet er kontrol med både mål og midler. Den dominerende styringsmetafor er ’hæren’. Den offentlige sektor blev indrettet som en hær med kæft, trit og retning, selvom den ikke skulle i krig.

Det resultatsøgende orange styringsparadigme

Fra 70’erne og frem blev det offentlige bureaukrati udsat for en voksende kritik fra nyliberale kommentatorer. Kritikken af de stivnede offentlige bureaukratier førte til en New Public Management-revolution. Der skulle fokuseres på målstyring og resultatmåling i stedet for at overholde reglerne. Offentlige serviceorganisationer skulle udsættes for konkurrence med henblik på at øge kvaliteten og sænke prisen. Borgerne skulle gøres til kunder i fritvalgsordninger, der gjorde det muligt at stemme med fødderne. De tilbageværende offentlige organisationer skulle ledes af professionelle strategisk tænkende ledere ved hjælp af en kombination af pisk, gulerod og prædikener.
I de orange New Public Management-organisationer er menneskelig handling motiveret af at opnå resultater. Målet er øget effektivitet og produktivitet, og midlet er central målstyring og decentral ledelse af konkurrerende enheder med en klart specificeret opgave. Styringsmetaforen er ’virksomheden’. Den offentlige sektor bliver drevet  som en privat virksomhed, hvor proaktive ledere fokuserer på bundlinjen.

Det pluralistisk grønne styringsparadigme

New Public Management gav et hensygnende offentligt bureaukrati en saltvandsindsprøjtning. Som årene gik blev det dog mere og mere tydeligt, at de gyldne løfter om bedre servicekvalitet og færre omkostninger sjældent og i stadig mindre grad blev indfriet, og at en række nye problemer kom til syne. I kommunerne især blev New Public Management derfor afløst af New Public Governance.

Her bliver der eksperimenteret med tillidsbaseret ledelse og frisættelse af serviceinstitutioner med henblik på at skabe plads til, at engagerede medarbejdere kan bruge deres faglige kompetencer.

Her bliver der eksperimenteret med tillidsbaseret ledelse og frisættelse af serviceinstitutioner med henblik på at skabe plads til, at engagerede medarbejdere kan bruge deres faglige kompetencer. Der er fokus på tværgående koordination, samarbejde og samskabelse af innovative løsninger i netværk og partnerskaber. Det bringer en mangfoldighed af offentlige og private aktører sammen om at løse opgaver og problemer på kreative måder. Der bliver også udfoldet store bestræbelser på at aktivere borgerne og skabe et nyt samspilsdemokrati, hvor borgerne gennem dialog kan give deres input til, hvordan den offentlige service giver mest værdi.
I det grønne pluralistiske styringsparadigme antages menneskelig handling at være drevet af en kollektiv nysgerrighed over for anderledes muligheder. Målet er en forøgelse af værdien af den offentlige service, og midlet er innovation baseret på empowerment af medarbejderne og samarbejde på tværs af sektorer. Den gennemgående styringsmetafor er ‘familien’, hvor vi nok er forskellige, men samtidig er bundet sammen af fælles værdier og en følelse af samhørighed.

Det evolutionære blågrønne styringsparadigme

I en turbulent tid, hvor uforudsigelige, muterende kriser med usammenhængende effekter nærmest står i kø, toner det nye blågrønne styringsparadigme frem. Post-New Public Governance kan vi kalde det. Den øgede turbulens gør, at offentlige organisationer må opgive at forudsige udviklingen og i stedet satse på at observere og respondere på uforudsigelige begivenheder ved at lave foreløbige ’good enough solutions’, som de tester med henblik på organisatorisk læring, tilpasning og stadige eftersyn.

Resultatmål har det nemlig med at halte efter udviklingen.

De blågrønne organisationer er styret af behov frem for resultatmål. Resultatmål har det nemlig med at halte efter udviklingen. I dag forsøger offentlige institutioner at skabe gennemsigtighed om opgaveløsninger, så andre aktører kan byde ind med løsninger og nye samarbejdsrelationer kan opstå. Organisationsstrukturen er flad og inddelt i moduler, hvilket skaber øget bevægelighed. Medarbejderne arbejder i selvledende teams, og rekrutteres på baggrund af en vurdering af overlappet mellem deres individuelle ønsker og organisationens formål.

Tillid til mangfoldighed

I post-New Public Governance er menneskelig handling styret af en grundlæggende tillid til mangfoldighed. Vi har som mennesker udviklet en større rummelighed, der gør, at vi kan arbejde styrkebaseret og se fejl og modgang som en kilde til refleksion og læring. Målet med den offentlige styringsindsats er at skabe en holistisk balance mellem forskellige værdier, der bidrager til social, økonomisk og miljømæssig bæredygtighed. Midlet er selvorganiserede teams af medarbejdere, der i samarbejde på kryds og tværs finder og udvider det, der virker. Den nye styringsmetafor er den ‘levende organisme’. Her ses samfundet og den offentlige sektor som organiske systemer, som vi alle er en del af, og som muterer og udvikler sig på uforudsigelige måder.

Styringsparadigmer: konkurrerende og sameksisterende

Gennemgangen af de skiftende styringsparadigmer, som politikere, embedsmænd, konsulenter og forskere udvikler som modsvar på problemer i de tidligere styringsparadigmer, hjælper os til at forstå, at vi kan organisere og udøve offentlig styring på mange forskellige måder. Dermed er det i nogen grad op til os at vælge, hvordan vi vil styre og organisere vores offentlige organisationer. Det evolutionære perspektiv skygger dog for vores erfaringer med, at gamle styringsparadigmer sjældent forsvinder, når nye dukker frem. De konkurrerende styringsparadigmer eksisterer bare på samme tid. Dette skaber en voldsom kompleksitet i hverdagen, hvor offentlige ledere skal manøvrere på tværs af mange forskellige styringsparadigmer, som undertiden blandes sammen og skaber hybrider, som beskrevet i bogen 'Offentlige styringsparadigmer: Konkurrence og sameksistens i 2020.' Det kalder på situationsbestemt ledelse, hvor man som offentlig leder skal stikke fingeren i jorden for at finde ud af, hvilket styringsparadigme, der dominerer i den pågældende situation, og hvilken ledelsesform det kalder på. Man skal som offentlig leder, derfor være godt inde i de forskellige måder at styre på og meget manøvredygtig.