Frikommuneforsøgene - en genistreg med slagsider

Regeringens frisættelse af syv forvaltninger er nyskabende styring, der skaber læring i raketfart. Friheden er omfattende og iværksat meget eksperimenterende, hvilket både er styrken og svagheden ved forsøget.

”Hvad dækker begrebet frisat i grunden over?”
Med det spørgsmål åbnede kommunaldirektør for Vejle Niels Ågesen Forums arrangement for videndeling om frihedsforsøgene i Vejle 6. maj 2022. Et vigtigt spørgsmål, fordi svaret afgør, hvordan man bruger frisættelsen. Men svaret er utydeligt. For frustrationen over klassisk top-down-styring har fået kommunerne til at takke ja til 'gaven', selvom ingen rigtig vidste, hvad der præcis var i den. Heldigvis - for allerede nu kan der udledes positive erfaringer af forsøget. Så positive, at de gør frisættelsen til en genistreg. To af dem præsenteres her. 
Alligevel var det måske for nemt at blive enige om at ville frisætte? Mange har nemlig i højere grad et billede af, hvad der skal frisættes fra, end hvad der skal frisættes til. Og det er den største slagside ved forsøget, som skaber udfordringer på alle niveauer i kommunerne. Udfordringerne vil jeg beskrive med fem nedslag. Men først til de gode erfaringer.

“Det kunne vi have gjort før” 

På tværs af de syv forvaltninger i de frisatte kommuner og i de øvrige kommuner har der været en del kritik af, at mange af forandringerne var nogle, man kunne have skabt uden aftale med regeringen om at blive fri for de statslige regler og love for hhv. ældreområdet, folkeskolen og daginstitutioner.

“For eksempel har det alle dage været tilladt at inddrage borgernes perspektiv”

Det virker som en skuffelse over, at de frisatte kommuner ikke udnytter muligheden bedre. For eksempel har det alle dage været tilladt at inddrage borgernes perspektiv – ja, vel egentlig en forventning. Så hvordan kan det være, at de pågældende kommuner først rigtigt gør det nu, hvor de er blevet sat fri?

Krav oppefra stjæler tid og energi

Man kan også se helt omvendt på sagen. Når den offentlige sektor drives på en måde, hvor alle er enige om, hvad der kunne være godt at gøre, men alligevel ikke gør det, så er der måske noget andet på spil?  Måske er det blevet for svært for de ansatte at skabe velfærd i det offentlige? Hvis du, når dagen er omme, har brugt al din tid og energi på at efterleve krav udefra og oppe fra (om end alle ved, at det ikke skaber velfærd i sig selv), så er der ikke flere kræfter til at gøre det, du egentlig gerne vil. Det er et stort ressourcespild, der fører til demotivation og forråelse hos de ansatte. I det lys er det en genistreg, at regering og kommuner endelig har skabt nogle rammer, der giver medarbejdere og ledere mulighed for at gøre det, alle mener, der er brug for.

Fokus på kerneopgaven skaber gode resultater

Det andet eksempel viser, hvor enkelt det kan være at skabe velfærd, når man sætter kerneopgaven øverst – over regler, resultatmål og egne præferencer. Det er en vigtig case, fordi den kan levere svaret på mange af samfundets ’wicked problems’, idet konceptet er skalerbart.

“Alle kan bruge princippet om, at 'opgaven dikterer organisering og samarbejde'”

Ikke så det kan implementeres 1:1 i andre institutioner, men ved, at alle kan bruge princippet om, at 'opgaven dikterer organisering og samarbejde'. Og det enkelte princip forbigår mange problemer afledt af bureaukratisk og resultatbaseret styring.   
På flere af skolerne i Esbjerg har ledere og lærere omorganiseret undervisningen så en mindre gruppe ansatte arbejder med én årgang. Derved kan de tilrettelægge undervisningen med fokus på at styrke elevernes læring og trivsel. Medierne, politikere og kommunale chefer uden for skolen omtaler det nogle gange lidt forsimplende som 'kortere skoledage og to-lærer-ordninger'.

“Man er lidt mere tryg ved dem”

Interviews med ledere, medarbejdere og elever vidner dog om en opsigtsvækkende effekt. Lederne fortæller, at de nu kan tilpasse hold mere fleksibelt efter elevernes skiftende behov. Elever og lærere oplever, at der er mere tid til, at eleverne kan få hjælp i timen. Af fordele ved kun at have ialt fire lærere nævner eleverne:
“Man kender dem lidt bedre”, “man har det bedre med at snakke til dem”, “man er lidt mere tryg ved dem” (elever i 7. kl. til min ph.d.undersøgelse).
Eleverne sætter også pris på det nye undervisningsskema, der er mindre fragmenteret:
“Skemaet er også nemmere at finde rundt i, synes jeg. End hvis man fx starter med en times historie, og så slutter af med en times historie. Det giver ikke rigtig mening” (elev i 7. kl.).
Både lærere og elever fremhæver glæden ved at have mindre brug for vikarer. Når der er en to-lærer-ordning, kan den ene lærer godt undværes i tilfælde af sygdom. Eller vikaren er der, men ikke alene. Der er færre konflikter børn imellem og imellem børn og voksne. Måske man lettere kan fange dem i opløbet, når man faktisk når at få øje på hinanden i løbet af skoledagen?

Byg arbejdet op om opgaven

Alle de nævnte kvaliteter i undervisningen i folkeskolen er nemmere at opnå, når lærere, pædagoger og ledere ikke skal efterleve de sædvanlige lovkrav om linjefagsuddannelse, krav til timetal og lektioner og når medarbejderne ikke fordeler timetal med millimeterdemokrati, men i stedet kigger på, hvordan de bedst fordeler og bruger deres tid og kompetencer. De bygger arbejdet op omkring opgaven og i mindre grad ud fra bureaukratiske og resultatbaserede styringsprincipper. Den samme tilgang er brugt i den hollandske hjemmeplejevirksomhed Buurtzorg, som er blevet verdenskendt for deres imponerende resultater med borger- og medarbejdertilfredshed og effektivitet. Men det kræver, at formålet med opgaven står klart for alle i organisationen. Hvilket bringer os til frihedsforsøgets store slagside.

Frisættelsen må ikke blive målet i sig selv

Ulempen ved, at alle er så enige om, at der er brug for at frisætte fra traditionel styring, er, at formålet står uklart. Med velfærdsaftalerne er et flertal af folketingspartierne blevet enige om at sætte 'mest muligt fri af statslig og kommunal regulering med henblik på at udvikle velfærden og skabe større lokalt handlerum,' som der står i aftaleteksten for velfærdsaftalerne. Med den rammesætning risikerer frisættelsen at blive et formål i sig selv. Når borgmester i Rebild Jesper Greth udtrykker: “Jo mere frihed vi giver en ledelse, jo mere bliver det tillidsbaseret” (Mandag Morgen 3.maj 2022), kan det unægtelig lyde, som om frihed og tillid er målet i sig selv. 

“Det indviklede er, at statsminister Mette Fredriksen frisatte til lidt af det hele, og det har slagsider.”

Er formålet at frisætte så meget som muligt? At frisætte de faglige medarbejdere? Eller at frisætte til at skabe bedre velfærd? Det indviklede er, at statsminister Mette Fredriksen frisatte til lidt af det hele, og det har slagsider.

'Nedefra og op' - den hierarkiske logik spænder ben

Med frihedsforsøgene er det flere gange blevet nævnt bl.a. af statsministeren selv i Folketingets åbningstale i oktober 2020, at udviklingen nu kan ske 'nedefra og op'. Med frustration over 'top-down'-styringen er det let at blive enige om, at 'bottom-up' er et bedre alternativ.

“Men 'nedefra og op' er en nøjagtig lige så hierarkisk logik som 'top-down'”

Men 'nedefra og op' er en nøjagtig lige så hierarkisk logik som 'top-down'. Og den hierarkiske logik spænder ben ved at få mennesker til at se hinanden som modparter, der fokuserer på deres roller, rettigheder og pligter i hierarkiet, og skaber siloer frem for at fokusere på den opgave, de er sammen om. Det bliver svært at løse de store samfundsmæssige problemer, som den hierarkiske tænkning har skabt, hvis vi fortsat tænker hierarkisk i forandringsarbejdet. Her kommer fire eksempler: 

1)  “Man er menneske hele tiden, og tingene skal hænge sammen”

At frisætte fra Serviceloven på ældreområdet uden at tænke frisættelsen sammen med Sundhedsloven giver kun mening, når man kigger fra toppen og ned i hierarkiet, hvor regioner og kommuner er adskilt. Når man arbejder i hjemmeplejen eller er borger, virker det indviklet og meningsløst. Som Line Thomsen, pressechef for KL udtrykker det:
“Man er ikke ældre på ét tidspunkt og patient på et andet. Man er menneske hele tiden, og tingene skal hænge sammen.” (kl.dk 22. januar 2022).

2)    Politikere kan ikke 'sidde på hænderne'

Mange lokalpolitikere udlægger frisættelsen således, at de skal 'sidde på deres hænder.' En lokalpolitiker i Holbæk uddybede hvorfor i en samtale med mig på en konference:
“Vi har bestemt alt for meget. Nu skal medarbejderne selv have lov.”
Men problemet er, at politikere ikke kan 'ikke styre' - medmindre de tager orlov. Politikerne laver stadig økonomistyring, iværksætter redegørelser, håndterer borgerklager mm. Og medarbejderne både i forvaltning og på skoler, i institutionerne og i ældreplejen m.m. kan opleve det som styrende og endda forstyrrende. Der er dermed risiko for, at begrebet at 'sidde på hænderne' skaber en falsk illusion om, at politikere ikke påvirker arbejdet i styringskæden. 

“I stedet for kunne man kigge på, hvordan kommunalpolitikerne kan arbejde frisættende, så det i sidste ende skaber værdi for borgerne”

I stedet for kunne man kigge på, hvordan kommunalpolitikerne kan arbejde frisættende, så det i sidste ende skaber værdi for borgerne. Som eksempel har politikere i Esbjerg drøftet, hvorvidt de skal bruge frisættelsen som en frihed til selv at være mere loyale over for kerneopgaven og det, de ansatte fortæller, der er brug for, end de partipolitiske kæpheste. Et spændende spørgsmål. 

3)    Hvordan frisætter vi, så det er godt for kerneopgaven?

Den hierarkiske logik vanskeliggør også forvaltningens arbejde. Her står medarbejderne i et krydspres. Hvordan skal de lede frisættelsen på tværs af kommunens skoler, daginstitutioner og plejecentre samtidig med, at aftaleteksten vægter lokale beslutninger mest muligt? 
'Med velfærdsaftalerne er det hensigten, at beslutningerne skal træffes så tæt på borgerne som muligt med tillid til de fagprofessionelle og lokale ledelser' (Aftaletekst 2020:02)
Hvem bestemmer fx om *SKI-aftalerne skal fortsætte, og hvordan er forvaltningen det bedste bindeled mellem politikkerne og lederne ude omkring, hvis den overhovedet skal være bindeled? Hvem bestemmer det?
I Viborg lægger forvaltningen vægt på, at 'de tror på ledelse' (omsorgschef Maila Tandrup på Forums debatmøde i Vejle 6. maj 2022). Med den formulering reducerer de uklarheden ved at fastholde deres ret til at lede. Derved kan kræfterne i højere grad bruges på at undersøge, hvordan man så skal lede frisættelsen, og ikke om lederne skal lede.  
En virksomt greb i Esbjerg Kommune, som er frisat på skoleområdet, har været at stoppe op og spørge hinanden: 
“Hvordan gør vi det her på en frisættende måde, så det er godt i forhold til kerneopgaven?” (kulturchef Ulla Visbech på Forums debatmøde i Vejle 6.maj 2022). På den måde kan man undgå den slagside, regeringens upræcise frisættelse har. 

4)    Velfærd afhænger af evnen til at samarbejde

Det manglende formål med frisættelsen har også slagsider for ledere og medarbejdere. Her risikerer borgerinddragelse at blive et formål i sig selv, så medarbejderne fx inddrager borgerne så bredt som muligt. Ulempen er, at omfanget af input fra forældre, pårørende, ældre etc. bliver for omfattende og stritter i 117 retninger. Dermed bliver inputtet ubrugeligt, og både borgeren og medarbejdere oplever processen som nyttesløs.

“En anden ulempe er, at frisættelsen kan ses som et tegn på, at pendulet et svunget tilbage til professionsvældet”

En anden ulempe er, at frisættelsen kan ses som et tegn på, at pendulet et svunget tilbage til professionsvældet. ’Nede fra og op’ klinger der hen ad. En af de store slagsider ved professionsvældet er, at det er op til den enkelte sosu-assistent, pædagog, lærer osv. at bestemme, hvordan opgaven løses bedst. Når ledelsen ikke har mandat til skabe koordinering og videndeling, bliver borgere (for) afhængige af, at de enkelte medarbejdere har en god professionel dømmekraft og et godt samarbejde. Når ikke det er tilfældet, bliver borgerne let tabt mellem to stole. Hvis fx en elev har problemer med fravær i skolen, og der er mistrivsel i familien, så er det et problematisk, hvis en skolepædagog ikke vil tage medansvar for problemet, men kun ser det som familierådgiverens opgave. Eller hvis fysioterapeuten mener, at borgerens manglende genoptræning skyldes sosu-assistentens ringe støtte i hverdagen, mens sosu-assistenten omvendt mener, at problemet skyldes, at øvelserne er for svære for borgeren at udføre.
Kommunens evne til at hjælpe borgerne godt afhænger i høj grad af evnen til at samarbejde med kollegaer og samarbejde på tværs af faggrupper og forvaltninger. 

5)    Vi skal undgå at forstærke de siloer, vi selv har skabt

At frisættelsen er begrænset af hierarkisk tænkning, viser sig også i de forskellige løsninger, som medarbejdere udvikler på de enkelte afdelinger. Fx har flere skoler udviklet nye koncepter for undervisningen, uden at SFO-tiden er tænkt med ind. SFO-tiden kommer som ”del 2”. Man kan kalde det en lille institutionelt skabt silo, når lærerne glemmer, at rammen for elevernes læring og trivsel er en hel dag og ikke kun den første halvdel. Samlet viser eksemplerne, hvordan en frisættelse, der forstærker en hierarkisk tænkning og mangler et klart formål, har betydelige slagsider. 

For at opsummere: Læringen efter mindre end et år er, at frisættelsen allerede har skabt meget værdifulde effekter lokalt og inspirerende erkendelser nationalt. Og at formålet med frisættelsen skal stå klart som en fælles ledestjerne, hvis den skal skabe værdi for både borgere og medarbejdere. 
Det bliver spændende at følge det videre arbejde. 


Lykke Mose er erhvervspsykolog og ph.d.-forsker i frihedsforsøget i Esbjerg. Hun følger frisættelsen i skolerne fra lokalpolitisk niveau til elevniveau. 
Derudover er Lykke Mose tilknyttet konsulentfirmaet Agora og og ejer selv firmaet Wecocreate.
Som konsulent arbejder hun med organisationsudvikling, forandringsprocesser, procesfacilitering, frisættelse m.m.